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中国政改路线图与人大改革路线图

中国政改路线图与人大改革路线图2013-03-13 13:13:00 来源：美国《侨报》分享到：王占阳

编者按：年年有“两会”，今年大不同。本届“两会”，中国的“新内阁”将选出。由这些新老面孔组成的高官群像，象征着中国最高层级的权力结构，左右着中国未来五到十年的发展走向。尤其是热点国家机构，知识精英、底层民众、海外华人都寄予了无比期待。本报邀请一批专家学者，就这些热点进行解读，共商“国是”。

全国人大是中国最高权力机构，地位上相当于其他国家的议会。如何通过改革，发挥人大在大陆政治生活中的更大作用？

政治学者王占阳勾画的“政改路线图”指出：未来十年，前五年以充分实现新权威主义政改为重点，后五年以全面展开和实现县级民主改革为重点。民主化进程又可分为两大阶段：先用20年时间(2017-2037)实现初步的民主化，再用10年时间(2042-2052)达到以全面直选为基础的高度民主。在上述政改路线图中，人大改革首先是新权威主义政改的重要内容，进而又是民主化改革的核心内容，县、市、省、中央民主化逐步推进，最终实现邓小平设想的到本世纪中叶实现“高度民主”的伟大目标。】

最近高层强调改革要有路线图，这是积极的。政改不能随波逐流，否则它就会翻船。政改特别需要理性的力量，而符合普遍规律、普遍原则和客观实际的政改路线图，就是一种重要的理性力量。

一、未来政改路线图(2013-2052)

从总体上看，中国政治体制改革应有两种类型、两种阶段。一是新权威主义的改革，即在威权政体框架基本不变的前提下有限推进现代政体建设的政改。从十三大到十八大，所有政改都是这种类型的改革。二是民主改革，即以逐步落实普选制为基础的系统的民主法治建设。这就是尚未出台的新政改。

如果讲政改路线图，先实行新权威主义政改，然后再适时转入民主改革，这就是最根本的政改路线图。这是邓小平理论和十三大报告已经提出的最根本的顶层设计，也是中国政改和现代化建设走向成功的历史必由之路。邓小平说得好：中国“在经济上要达到中等发达国家的水平”，“关键在于不断地总结经验，使我们党的生活民主化，使我们国家的政治生活民主化”。

我们应当据此更加深入地考虑中国的政改路线图。

未来十年，前五年宜以充分实现新权威主义政改为重点，着力完成历史遗留的这类政改任务，同时积极筹备和试点未来的民主改革。

后五年宜以全面展开和实现县级民主改革为重点，同时继续巩固和扩大县以上新权威主义政改之成果，从而成功地开拓出中共领导的民主化道路。

未来十年政改能否成功的最大关键，就在于五年后能否转入民主改革。

这是因为，一般说来，只有通过民主改革才能决定性地把权力装进民主法治的笼子里去，也只有适时启动民主改革才能给人民以希望。特殊说来，目前的所有因素、现象和趋势都已表明，这个时间点实际已是中国安全稳妥地转向民主改革的最后机遇了。机不可失，失不再来。失去了改革的最后机遇，革命就要登场了，而革命并非中国之福。

所谓“五年后转入民主改革”，并不是说应当急剧地实现民主化。邓小平说得对：“民主化和现代化一样，也要一步一步地前进。”

毋庸赘言，民主化的基础和核心是选举民主化，民主化的发展阶段也应据此规划和划分。

根据未来发展的可能性，中国的民主化进程可以分为两大阶段。

一是先用20年时间(2017-2037)实现初步的民主化。也就是，如果从2017年开始转入民主改革，以每次换届选举上一个台阶计算，中国可以用20年时间先后实现县、市、省、中央四级的选举改革，以及以此为基础的综合配套改革。由于这种选举民主还是直接选举与间接选举相结合的选举民主，所以它还是初步的民主化。以此为基础所实现的，也还是初步的民主法治。

二是再用10年时间(2042-2052)达到以全面直选为基础的高度民主。邓小平设想：“大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选”。他又指出，这种普选不是指直接选举与间接选举相结合的普选，而是指包括“高层搞直接选举”在内的“普遍实行直接选举”的普选制度。这种普选就是邓小平设想的“高度民主”的核心内容。以此基础的整套民主法治制度就是“高度民主”。

二、未来人大改革路线图(2013-2052)

在上述政改路线图中，人大改革首先是新权威主义政改的重要内容，进而又是民主化改革的核心内容。由此，这种政改路线图也就包含了人大改革路线图。简要地说，这种路线图应当是：

1、未来五年着重深化新权威主义范畴的人大改革。这种改革的根本特征就在于：在暂未实现选举民主化的现实基础上，参照未来民主化后的理想目标模式，从实际出发，着力推进和实现人大自身的组织结构、会议制度、实际职能、活动方式等方面的改革。虽然这种改革还是有限的，不可能达到理想目标，但也是重要的。

与此同时，还应研究、准备人大的民主改革，并认真试点。

2、五年后开始转向着重推进人大的民主改革，即以实现选举民主化为核心的综合配套改革。力争经过2017年、2022年两次换届选举，除在极少数特殊地区外，在县和县级市全面实现这种人大改革，从而使全国70%以上的人口初步进入民主化时代。

与此同时，还应继续巩固、发展县以上新权威主义范畴的人大改革，并着手研究、准备和试行市级(地级市和省会城市)的民主化范畴的人大改革。

3、从2027年到2037年，在已经实现了县级民主化的基础上，历经2027年、2032年、2037年三次换届选举，逐级实现市、省、中央三级人大的间接选举改革和相应的综合配套改革，从而在全国范围内实现初步的民主化。

4、从2042年到2052年，在已经实现了间接选举民主化的基础上，再历经2042年、2047年、2052年三次换届选举，逐级实现市、省、中央三级人大从间接选举到直接选举的改革，以及相应的综合配套改革，从而最终实现邓小平设想的到本世纪中叶实现“高度民主”的伟大目标。

三、两种人大改革的主要内容

邓小平所说的“使我们国家的政治生活民主化”，无疑包括了人大民主化。这就是人大改革的根本方向。

虽然新权威主义的人大改革是在尚未实现选举民主的前提下的改革，它也因此并未超出威权政体的基本框架，但这种改革仍然是以民主法治为方向的，否则它们就不是改革。

虽然威权政体框架必然会限制它的实现，只有选举民主才能使之充分实现，但在积极进取的官民合力之下，它的大幅推进仍然是有可能的，消极力量对它的扭曲也能得到相当的抑制，这就使之既能满足当前需要，又能为选举改革后的综合配套改革积累相当的要素条件。

凡在尚未实现选举民主化的地方都应实行这种人大改革。但这种应然性究竟能在多大的程度上变为实然，谁也说不准。这是一个充满了偶然性、随机性的地方，我们只能主张尽可能地推进和实现这种改革。

这种人大改革所应有的主要内容如下：

1、大幅扩大全国人大常委会规模，使之从175人至少增加到400人左右。其他各级常委会的规模也应适当扩大。

2、全面实现人大常委专职化。同时试行少量一般代表的专职化，以使“在人大设立代表联络机构”的制度得以落实。

3、大幅延长人大常委会会期。全国人大常委会的法定会期至少应在6个月以上。其他各级人大常委会的会期也都应当延长。延长会期后，大部份时间用于研讨财政问题。

4、沿着发展民主法治的方向，进一步改革人大的组织制度、议事程序和会议制度。这方面可做的事情还很多，而且总体上很重要。

5、大幅提高人大常委会会议的透明度。这在选举改革尚未到位的情况下，尤为选民影响人大决策的关键环节。

6、以“党作原则性决策、人大详细讨论决定”为原则，继续改革执政党与人大的关系。

7、规定只有经过人大立法才能征税，并使之落实。政府收费也适用该条。

8、落实人大的预算决定权，推进财政预算公开化和法治化，逐步实现预算硬约束。

9、将政府审计部门划归人大，使人大拥有审计权。

10、使人大拥有对于机构编制的决定权，以立法防范行政机构自我膨胀。

以上各项改革，凡是未能在新权威改革中获得实现的，均应在人大的民主化改革中获得实现。

人大的民主化改革所应有的核心内容如下：

1、实行竞争性普选。1949年至今，中国的宪法和选举法规定的都是普选制，但邓小平仍然提出将来要搞普选，这无疑是很务实的。真正落实普选制的关键就在于实行竞争性选举。为此就要对现行选举法进行较多的修订。

2、实行一党执政制与普选制相结合的新型普选制度。这种普选制的特征主要是：在法律上规定人大70%的席位为政党席，专属中共和民主党派，30%的席位为非政党席，由公民自由选举产生。这就可以既保障中共长期执政、又能展开自由竞选了。

3、调整人大规模，取消人大常委会，实现人大代表平权化。

4、在选举改革的基础上，使前述在威权政体中无法完成的改革任务得以基本完成，从而使人大成为真正的最高权力机关。

5、随着人大切实成为最高权力机关，深入改革人大与行政机关和司法机关的关系，从而实现整个权力结构的民主法治化。

6、在上述基础上，形成十三大报告构想的“以党领政”的新型政党制度，从根本上告别以党代政的旧政体。

7、通过间接选举向直接选举的转变，最终实现高度民主。

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